◇2019年11月，習近平總書記在上�？疾鞎r提出“城市是人民的城市，人民城市為人民”這一重大理念。他指出，無論是城市規(guī)劃還是城市建設，無論是新城區(qū)建設還是老城區(qū)改造，都要堅持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，走內涵式、集約型、綠色化的高質量發(fā)展路子，努力創(chuàng)造宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的良好環(huán)境，讓人民有更多獲得感，為人民創(chuàng)造更加幸福的美好生活。

◇上海一以貫之、攻堅突破，接力建設屬于人民、服務人民、成就人民的美好城市，踐行全過程人民民主，創(chuàng)新高質量發(fā)展對高品質生活的協(xié)同帶動方式，探索可持續(xù)發(fā)展的城市更新模式，不斷完善超大城市精細化治理手段，打造人民城市建設“上海樣本”，為全球城市建設運營提供中國方案、中國智慧。

◇如今，發(fā)軔于黃浦區(qū)五里橋街道、推廣于全上海、融入地方立法的“三會”制度，已成為上海黨建引領社區(qū)治理、不斷完善群眾工作的成功路徑。

◇據(jù)統(tǒng)計，上海人均公園綠地面積約9.5平方米；到2035年，綠地廣場用地將超過480平方公里，超過全市建設用地的15%，相比2015年實現(xiàn)翻番。

◇“城市更新中心的成立，實現(xiàn)了在全市層面算大賬、算動態(tài)賬、算長遠賬，打破碎片化建設，推進區(qū)域規(guī)劃開發(fā)，提高城市更新項目的建設質量和配套水平。”

◇通過遍布全城的傳感器、攝像頭，“一網(wǎng)統(tǒng)管”系統(tǒng)將氣象、交通、安全等八大方面、430多類、1萬多項指標納入其中，政務部門可以“一屏觀天下”，實時感知城市“生命體征”，統(tǒng)籌調度集結在平臺上的各類資源，努力實現(xiàn)“治未病”“防未然”。

 

 

文 |《瞭望》新聞周刊記者

年過七旬的麥玉培夫婦，大半輩子住在上海市虹口區(qū)吳淞路一帶的石庫門里弄。2022年收到舊改搬遷通知后，老兩口既喜又憂——喜的是，終于可以住進新居；憂的是，院里的紫藤樹怎么辦？

這棵紫藤，陪伴麥玉培走過60多年的歲月，已經(jīng)成為了他的“家人”。舊改方案公示后，老伴鄭偉芬給虹口區(qū)舊改指揮部和綠化部門寫信表達了想為老樹找個新家的心愿。接到信后，相關部門十分重視，幾經(jīng)周折，終于為紫藤找到了新址——移植到位于上海市虹口區(qū)的和平公園。

2023年2月，麥玉培夫婦在和平公園與他們的“老朋友”重逢，內心滿是激動：“我們有了新家，這棵樹也獲得新生。上海的舊改有人情味。”

2024年，家住虹口區(qū)祥德路、同樣面臨舊改的沈阿姨和袁老伯得知這個故事，難掩內心激動——陪伴他們近半個世紀的無花果樹和枇杷樹也有機會重獲新生了。收到他們的訴求，虹口區(qū)林長辦派專人到地塊排摸勘探，研究移植方案。

城市更新中的“紫藤故事”正在惠及更多家庭，測量出上海這座國際化大都市的城市溫度。

2019年11月，習近平總書記在上海考察時提出“城市是人民的城市，人民城市為人民”這一重大理念。他指出，無論是城市規(guī)劃還是城市建設，無論是新城區(qū)建設還是老城區(qū)改造，都要堅持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，走內涵式、集約型、綠色化的高質量發(fā)展路子，努力創(chuàng)造宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的良好環(huán)境，讓人民有更多獲得感，為人民創(chuàng)造更加幸福的美好生活。

“人民城市”重要理念，是習近平總書記關于城市工作重要論述的高度凝練，是以人民為中心的發(fā)展思想在城市工作方面的集中體現(xiàn)，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

牢記囑托，上海一以貫之、攻堅突破，接力建設屬于人民、服務人民、成就人民的美好城市，踐行全過程人民民主，創(chuàng)新高質量發(fā)展對高品質生活的協(xié)同帶動方式，探索可持續(xù)發(fā)展的城市更新模式，不斷完善超大城市精細化治理手段，打造人民城市建設“上海樣本”，為全球城市建設運營提供中國方案、中國智慧。

麥玉培夫婦在上海和平公園看望紫藤樹（2023 年 5 月 9 日攝） 王翔攝 / 本刊

人民城市人民建

在上海，城市建設和社會治理注重向人民問計問策，讓更多“金點子”化為城市治理的“金鑰匙”，結出惠民利民的“金果子”。

創(chuàng)新“三會”制度強化黨建引領。黃浦區(qū)五里橋街道局門路361弄，曾經(jīng)環(huán)境臟亂、氣味難聞，是一條行人避之不及的“垃圾弄”。其所在的桑城居民區(qū)黨總支引導居民們通過民主協(xié)商，逐步在設計改造、施工協(xié)調、后期維保等方面達成共識，讓“垃圾弄”大變樣。五里橋街道黨工委對這套工作方法進行總結，提煉出“三會”民主協(xié)商機制，即在居民區(qū)黨組織領導下召集聽證會、協(xié)調會和評議會，通過事前聽證、事中協(xié)調、事后評議，有效推動基層黨建引領下的居民自治。

2023年底，五里橋街道將局門路361弄翻新改造，并命名為“三會”弄。更新過程嚴格遵循“三會”制度——

引入快遞柜以解決寄存問題，降低公共活動室臺階高度方便老年人進出……在聽證會現(xiàn)場，許多居民建議被詳細記錄并采納。經(jīng)過設計團隊多輪現(xiàn)場實地勘察和意見征詢，“三會”弄改造方案幾易其稿，最終形成“一弄一源”項目的設計方案，向居民公示。

施工過程中，居委會牽頭開展多方現(xiàn)場協(xié)調會。比如，弄堂的壓膜路面需要刷一層水性油漆以保護路面花紋。施工時有居民提出，這層漆在下雨天可能降低路面摩擦力，行人和非機動車容易滑倒。居委會召開多次協(xié)調會，邀請樓組長和居民參與修路方案論證。在暢所欲言的“唇槍舌劍”中，居民們化身“啄木鳥”，最終選出了最佳方案。協(xié)調會后，居委會干部聯(lián)系施工人員和工程監(jiān)理方，告知居民顧慮，最終采納了居民建議。

“三會”弄完工后，桑城居民區(qū)召開評議會，組織居民對工程進行監(jiān)督評價，重點圍繞后續(xù)維保和社區(qū)自治，提出聯(lián)合相關小區(qū)業(yè)委會、物業(yè)和居民自治骨干組建“弄管會”自治團隊，提升共治成效。

老百姓的事情，讓老百姓說了算。如今，發(fā)軔于黃浦區(qū)五里橋街道、推廣于全上海、融入地方立法的“三會”制度，已成為上海黨建引領社區(qū)治理、不斷完善群眾工作的成功路徑，其應用范圍也逐漸拓展到街區(qū)、樓宇、園區(qū)治理，把全過程人民民主的制度優(yōu)勢不斷轉化為社會治理效能。

基層立法點“原汁原味”匯聚社情民意。記者來到位于上海市長寧區(qū)虹橋街道的古北市民中心時，十余位居民正與專業(yè)律師、行業(yè)人士探討如何完善老舊小區(qū)維修基金續(xù)籌制度。長寧區(qū)虹橋街道是全國人大常委會法工委設立的基層立法聯(lián)系點。在聯(lián)系點現(xiàn)場面對面聽取群眾意見，是上海立法過程中不可或缺的民意通道。

立法并不“神秘”，普通老百姓的意見也能推動法條確立。曾在古北市民中心三樓市民議事廳參與《中華人民共和國體育法（修訂草案）》意見征詢座談會的李偉民回憶，他在征詢會上提出了十余條建議，與基層體育工作者、運動員、高校老師等參會代表一起開展“頭腦風暴”。

“討論中，有相同觀點的共鳴，也有不同意見的碰撞。一場征詢會下來，近50條建議被詳細記錄。實實在在的參與，讓我們擁有真真切切的獲得感。”李偉民說。目前，上海“立法直通車”的“班次”已實現(xiàn)16個區(qū)全覆蓋，在街道、市民中心、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等各層級單位參差分布，成為上海實踐全過程人民民主的鮮活載體。

社區(qū)居民、基層干部的法律素養(yǎng)和法治意識，也在基層立法聯(lián)系點的實踐中得到提高。“現(xiàn)在，居民們面對垃圾分類、老公房加裝電梯等社區(qū)治理問題更加專業(yè)，懂得如何征求意見、表達意見，尋求最大公約數(shù)共建美麗家園。”虹橋街道古北榮華第四居民區(qū)黨總支書記盛弘說。

社區(qū)“微更新”問需于民。在上海，大到城市規(guī)劃、小至身邊煩惱，老百姓都可以依托開放的公共平臺反映心聲。

2022年，上海開啟新一輪城市管理精細化三年行動計劃。針對老舊小區(qū)更新改造的“美麗家園”建設民生工程，是行動計劃的“民心工程”之一。為了將“美麗家園”由概念變?yōu)楝F(xiàn)實，同年2月底，上海舉辦了一場“101微更新社區(qū)秀設計大賽人氣投票”活動。短短10天內，就收到了176萬張投票，超過502萬次訪問。

“社區(qū)居民對自己生活的地方有著最真切的感受，改造需求十分‘接地氣’。”上海市住建委原二級巡視員梁建安介紹說，根據(jù)居民和社區(qū)規(guī)劃師提供的方案，101個社區(qū)進行了包括改造公共綠地、增加文化元素、美化公共設施等在內的“微更新”。

“具體設計以滿足‘人’的需求為依歸，讓老百姓住得安心順心。”梁建安說，居民參與、專業(yè)支持、屬地統(tǒng)籌的方式，充分激發(fā)基層活力，讓“微更新”方案更具實操性。

在蘇州河水域拍攝的 2024 上海賽艇 公開賽（2024 年 9 月 28 日攝） 王翔攝 / 本刊

把最好的資源留給人民

建設人民城市，一個直觀的衡量標準，就是把城市最好的資源、最核心的空間留給人民。上海堅持把人民宜居安居放在首位，聚焦人民群眾實際需求，合理安排城市的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。

打造更多公共空間。隨著生活水平的提高，人們對城市的期盼由過去的修路架橋、菜籃子、米袋子，轉變?yōu)樾枰�更多的公共空間、更美的生態(tài)環(huán)境。呼應這一需求，上海把一些經(jīng)濟價值極高的土地用來建設公園綠地、健身場所和文化空間。

位于上海市“鉆石地段”南京西路的張園，擁有最完整、規(guī)模最大的石庫門建筑群。繁華地段動遷成本極高，后續(xù)開發(fā)的商業(yè)價值也極大。是保是拆？曾引發(fā)熱烈討論。

以市場價值估算，這塊地價值千億；若保留保護，投入成本高達數(shù)百億元，僅靠租金幾十年難以“回本”。最終，上海沒有選擇蓋商務樓、搞大開發(fā)，而是力排爭議，由靜安區(qū)屬國企負責保護更新，與商業(yè)集團合作進行后續(xù)運營。

這樣的情況并非個案。在浦東新區(qū)小陸家嘴核心區(qū)建起公共文化服務設施浦東美術館；在2010年上海世博會會址建設世博文化公園，建成后將成為上海中心城區(qū)最大的沿江公園綠地……據(jù)統(tǒng)計，上海人均公園綠地面積約9.5平方米；到2035年，綠地廣場用地將超過480平方公里，超過全市建設用地的15%，相比2015年實現(xiàn)翻番。

為“生活秀帶”配足公共服務。水岸陽臺、健身步道、歷史畫廊、海派博覽風情帶……漫步于上海“一江一河”沿岸，可見黃浦江畔“跑族”云集、蘇州河上賽艇翻飛。“一江一河”的貫通，讓昔日的“工業(yè)銹帶”變身今天的“生活秀帶”，為人民群眾提供更優(yōu)質的公共服務。

目前，“一江一河”濱水空間已建起“望江驛”“水岸匯”“楊樹浦”“蘇河軒”等一百余處各具特色的品牌“驛站”，并量身植入新功能、新服務。記者實地走訪看到，大到服務場所、公共衛(wèi)生間，小到座椅、飲水設施，都糅合了地區(qū)特色，在更新迭代中更富人情味。

2017年底，黃浦江沿岸基本實現(xiàn)從楊浦大橋到徐浦大橋45公里濱江公共空間貫通開放；2020年底，蘇州河中心城段42公里濱水岸線實現(xiàn)基本貫通。2022年底，蘇州河水上航線正式開通，市民游客可在水陸兩岸飽覽河濱勝景。

“黃浦江和蘇州河兩岸貫通開放將持續(xù)推進，把最好的岸線資源留給民眾。”上海市“一江一河”辦常務副主任朱劍豪說，“我們將繼續(xù)鼓勵居民全面參與城市規(guī)劃和管理，共享城市發(fā)展成果。”

配套資源向街道社區(qū)下沉。浦東新區(qū)的“家門口”、徐匯區(qū)的“鄰里匯”、虹口區(qū)的“市民驛站”、閔行區(qū)的“鄰里中心”……上海16個區(qū)的基層社區(qū)建起一百多個貼近百姓的黨群服務中心和社區(qū)服務綜合體，為市民構建“15分鐘社區(qū)生活圈”。

在浦東新區(qū)，看病、助餐、養(yǎng)老這些百姓日常高頻需求，都能在“家門口”得到滿足，村衛(wèi)生室的常備藥也從原來的約150種增配至300余種。

徐匯區(qū)以集約復合、便捷高效為原則，推動社區(qū)公共服務設施高品質建設，實施“15分鐘社區(qū)生活圈”修補計劃，將松散分布在街區(qū)、小區(qū)的空間有序騰挪，逐步增設老年日托中心、便民菜場、社區(qū)食堂和衛(wèi)生服務站點，讓社區(qū)的生活服務隨時可至、隨手可及。

處處是景、時時宜游，行行可看、主客共享。上海交通大學住房和城鄉(xiāng)建設中心主任陳杰說，把最好的資源留給人民，就是上海這座人民城市發(fā)展的初心。

江南絲竹專場音樂會與書法家的地書 表演在上海辰山植物園的“城市美育日” 活動現(xiàn)場上演（2024 年 3 月 30 日攝） 劉穎攝 / 本刊

讓城市更新更可持續(xù)

百年張園、今潮8弄、上生新所、衡復歷史風貌保護區(qū)……上海妥善處理保護和發(fā)展的關系，在城市更新中既改善居民生活，又傳承歷史文脈，實現(xiàn)居民生活改善、歷史文脈傳承、產(chǎn)業(yè)整體提升協(xié)同共進。

打造協(xié)同平臺，實現(xiàn)盈虧平衡。摒棄“大拆大建”模式，上海創(chuàng)新實施“市區(qū)聯(lián)手、政企合作、以區(qū)為主”機制，確保歷史風貌保留保護工程財務平衡。

2020年7月，上海市城市更新中心成立，作為全市統(tǒng)一的舊區(qū)改造功能性平臺，負責具體推進城市更新工作。上海市住建委、發(fā)展改革委、財政局、規(guī)劃資源局和房屋管理局等部門為中心賦權賦能，完善配套政策和工作流程，保障城市更新工作有力有序推進。

上海市城市更新中心有關負責人介紹，中心可在全市范圍內進行土地資源統(tǒng)籌，通過捆綁地塊、優(yōu)化規(guī)劃、容積率轉移等方式實現(xiàn)項目盈虧平衡。“城市更新中心的成立，實現(xiàn)了在全市層面算大賬、算動態(tài)賬、算長遠賬，打破碎片化建設，推進區(qū)域規(guī)劃開發(fā)，提高城市更新項目的建設質量和配套水平。”該負責人表示。

上海市規(guī)劃和自然資源局局長張玉鑫表示，上海將根據(jù)城市更新的不同類型，不斷創(chuàng)新更新的主體模式和體制機制，構建市區(qū)聯(lián)合、部門聯(lián)動、市場參與的城市更新綜合集成平臺，強化財政、稅收、金融等聯(lián)動支持政策，建立全市層面統(tǒng)一規(guī)劃、跨界跨區(qū)聯(lián)動的資源統(tǒng)籌機制。

“三師聯(lián)創(chuàng)”探索區(qū)域規(guī)劃新模式。以往的城市更新項目，對所在區(qū)域的整體性和系統(tǒng)性謀劃較弱。2024年11月中旬，屬于徐匯區(qū)楓林更新單元的東安新村舊改項目實現(xiàn)居民100%簽約。這個上海史上最大單地塊舊改征收項目，新定位是建設東安國際醫(yī)創(chuàng)城，其創(chuàng)新實施的責任規(guī)劃師、責任建筑師、責任評估師“三師聯(lián)創(chuàng)”模式，為區(qū)域協(xié)同規(guī)劃注入了新活力。

“三師聯(lián)創(chuàng)”中，評估策劃師團隊提供精準產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)分析，做強醫(yī)療科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)集群；規(guī)劃師團隊負責空間資源統(tǒng)籌和整合，提供最適合職住融合的空間資源；建筑師團隊致力于將產(chǎn)業(yè)對空間的需求轉化為具體的建筑空間，提升空間品質。

目前，上海市已選取徐匯區(qū)楓林更新單元、外灘第二立面、老城廂地區(qū)、靜安區(qū)石門二路地區(qū)等10個城市更新單元開展試點，探索實施“三師聯(lián)創(chuàng)”，通過多專業(yè)技術團隊集成創(chuàng)新，帶動整個地區(qū)品質提升、品牌塑造、價值彰顯。

鼓勵社會力量參與城市更新。人民城市人民建。上海注重吸引社會各方力量參與城市更新，推動成立上海城市更新開拓者聯(lián)盟，已得到地產(chǎn)開發(fā)、金融投資、各類咨詢等行業(yè)領域的一百余家企業(yè)機構積極響應。

記者從上海市規(guī)劃和住建等部門獲悉，上海充分發(fā)揮專家智慧，組建城市更新專家委員會，已形成由兩院院士領銜的，來自規(guī)劃、房屋、土地、產(chǎn)業(yè)、建筑、交通、生態(tài)環(huán)境、城市安全、文史、社會、經(jīng)濟和法律等12個專業(yè)領域的40名頂尖更新專家名單。同時，制定印發(fā)工作規(guī)程，明確專家在城市更新全過程各環(huán)節(jié)的作用。

“通過充分發(fā)揮專家作用，讓其在城市更新行動全流程中進行咨詢評議，可保障城市更新高質量、可持續(xù)。”張玉鑫說。

下好超大城市治理“繡花功”

一流城市，需要一流治理。上海通過治理手段、治理模式、治理理念創(chuàng)新，持續(xù)探索超大城市“繡花式”治理。

AI賦能讓政務服務更便捷。“整個房建申報過程僅需5分鐘。”一家開發(fā)商報建負責人告訴記者，過去申請建設一個28幢樓的商品房項目，需手動錄入699個字段，涉及17項材料，申報過程至少要1小時。在人工智能賦能政務服務后，AI工具可自動解析504項指標，智能匯總核算141項指標，僅需手動填寫10個字段。上海市數(shù)據(jù)局有關負責人介紹，這項改革后，首辦成功率由67%提升至90.2%，企業(yè)填表正確率達100%。

目前，我國正在推廣國土資源“一張圖”系統(tǒng)。作為重點試點省市之一，上海在“一張圖”系統(tǒng)中廣泛使用AI技術。例如，利用AI輔助空間分析與多圖比對功能，將各種規(guī)劃信息整合起來，實現(xiàn)規(guī)劃、審批、管理一體化操作，讓房建審批時間由20個工作日縮短至5個工作日。

不僅經(jīng)營主體辦事更方便，居住證續(xù)簽、水電煤過戶繳費……市民只要動動手指，就能足不出戶把日常事辦結。為了讓市民企業(yè)“辦事像網(wǎng)購一樣方便”，上海“一網(wǎng)通辦”已接入3737項服務事項，累計辦件量約5.78億件；歸集各種電子證照超過630類，總數(shù)突破1.77億張。

目前，上海已累計推出46個“高效辦一件事”辦理事項，平均減環(huán)節(jié)超72%、減時間超58%、減材料超77%、減跑動超83%，累計辦件量超2221萬件。

數(shù)字治理升級智慧社區(qū)。消防通道被違停占用可被“秒速”發(fā)現(xiàn)；電動自行車進入電梯立即觸發(fā)警報；電動車充電區(qū)域一旦出現(xiàn)火情，智能系統(tǒng)迅速通過AI外呼、短信等多種方式，提醒相關人員處置……近期，上海市物業(yè)管理事務中心聯(lián)合上海電信推出智慧社區(qū)解決方案，通過AI算法對小區(qū)日常發(fā)生的風險場景進行實時監(jiān)測、事件全流程跟蹤，解決安全隱患。

“以前，這些工作需要配備大量工作人員實時監(jiān)測。由于風險隨時可能發(fā)生，需要有人7×24小時值班。如果夜間或凌晨發(fā)生火情，有可能因處置不及時釀成更大安全事故。”上海市物業(yè)管理事務中心有關負責人說，如今，AI智能分析可幫助識別隱藏風險，大量減少人力和時間成本，提高了社區(qū)綜合治理效能。

目前，上海已有二十余個小區(qū)試點建設智慧社區(qū)，近300個小區(qū)正在鋪設安裝設備。

“一網(wǎng)統(tǒng)管”提速城市運行質效。在虹口區(qū)嘉興路街道某小區(qū)，一位居民不小心把小部分垃圾倒在了桶外。他剛要邁步離開，垃圾箱房旁的語音提醒系統(tǒng)就傳來了語音，提醒正確投放垃圾。這位居民立即回頭撿起散落的垃圾，重新倒回桶內。

這是垃圾分類投放點的智能監(jiān)控攝像頭通過語音對講功能，向居民行為進行規(guī)勸的現(xiàn)實場景。接入“一網(wǎng)統(tǒng)管”系統(tǒng)后，相關部門可對小區(qū)垃圾箱房的投放情況進行實時察看和遠程監(jiān)督，做到及時發(fā)現(xiàn)、快速整改。

上海堅持城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，從群眾需求和城市治理突出問題出發(fā)，把分散式信息系統(tǒng)整合起來，做到實戰(zhàn)中管用、基層干部愛用、群眾感到受用。

“一網(wǎng)統(tǒng)管”系統(tǒng)，是一個面向城市運行管理的超級應用平臺。在這里，每一塊玻璃、每一臺車都擁有“身份檔案”。通過遍布全城的傳感器、攝像頭，“一網(wǎng)統(tǒng)管”系統(tǒng)將氣象、交通、安全等八大方面、430多類、1萬多項指標納入其中，政務部門可以“一屏觀天下”，實時感知城市“生命體征”，統(tǒng)籌調度集結在平臺上的各類資源，努力實現(xiàn)“治未病”“防未然”。

如今，“一網(wǎng)管全城、一屏觀天下”已成為上海新的城市名片。“未來，上海將迭代升級‘一網(wǎng)統(tǒng)管’平臺，出具更加精準的‘城市體檢報告’。”上海市城市運行管理中心負責人說。

隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，未來將有更多人口向城市集聚。貫徹落實“人民城市”重要理念，事關長遠、事關全局。

新征程上，上海將踐行“人民城市”重要理念，樹牢造福人民的政績觀，把“為人民”和“人民建”更好結合起來，把立足“大格局”和繪好“工筆畫”更好結合起來，把順應多元化需求和推進普惠化覆蓋更好結合起來，讓群眾更好共享現(xiàn)代化建設成果，走出一條符合超大城市特點和規(guī)律的城市治理現(xiàn)代化新路子。

（記者：王永前 楊金志 鄭鈞天 吳振東 郭敬丹）

（《瞭望》2025年第1期 ）